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在民事诉讼中，被告住所地和经常居住地是确定管辖法院的重要依据。通常原告仅能根据被告的身份证或者户籍查询结果获知被告住所地，当原告向被告住所地人民法院提起诉讼后，常有被告以村民委员会/居民委员会（“村居委会”）开具的《居住证明》为依据，向人民法院提出管辖权异议。

根据我国政府部门行政职能的划分，人口的户籍信息由公安部门收集管理。那么作为基层群众性自治组织的村居委会是否有权出具居住证明？该居住证明又是否能达到证明经常居住地的效力？本文将从法律、政策及相应的实践、案例等角度作简要分析。

一、村居委会出具相关事项证明的法律及政策依据
（一）村居委会有依法出具相关事项证明的权力
长期以来，村居委会承担着为村民/居民出具各类事项证明的功能。究其根本，该功能来源于法律的授权。根据我国法律，村居委会并非政府机构，而是基层群众性自治组织，主要功能是“自我管理、自我教育、自我服务”。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“《村委会组织法》”）第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“《居委会组织法》”）第二条第一款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

对于村居委会应当承担的职责，法律围绕“自我管理、自我教育、自我服务”作了进一步规定。根据《村委会组织法》，村委会的职责包括宣传法律政策，承担人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作，管理本村集体所有的土地和其他财产，支持服务型、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。根据《居委会组织法》，居委会的任务包括宣传法律政策，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安等。

基于上述法律规定，结合长期以来政府部门及其他单位、机构的办事要求中，均存在要求当事人取得村居委会证明的做法，村居委会依法有权在其承担的公共服务职责范围内就相关事项出具证明。

（二）村居委会出具证明的限制
尽管村居委会承担着出具相应证明的功能，但在过往实践中，由于一些政府部门、公用企事业单位和服务机构存在形式主义、官僚主义作风，要求群众找基层群众性自治组织出具各式各类“奇葩证明”，循环证明、重复证明等，出现了“万能居委会”、“社区成为证明大本营”等现象。[1]

为解决这一问题，2020年2月29日，民政部、国家发展改革委、公安部、司法部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委发布《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。《指导意见》规定，基层群众自治组织出具的证明事项必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。《指导意见》同时要求各地区在与证明事项清理工作已有政策措施衔接基础上，制定基层群众性自治组织出具证明事项清单，特别是要与各地区、各部门公布的保留证明事项清单相衔接。《指导意见》最后附有附件《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》，罗列了不应由村居委会出具的证明事项。

《指导意见》通过正面及负面两种方式，很大程度上限缩了村居委会有权出具证明的事项范围。特别是涉及居民户籍信息、生存死亡等应当由公安部门、民政部门核实的事项，明确不得由村居委会出具证明。

（三）小结
综上，《村委会组织法》、《居委会组织法》赋予了村居委会提供公共事务的功能。《指导意见》在承认这一功能的基础上，为了降低群众办事成本，明确政府部门行政职责，进一步对村居委会出具证明的事项加以规范限制。自此，村居委会能够出具证明的事项仅限于有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。

二、村居委会出具居住证明的其他制度依据
就本文提出的问题而言，居住证明并未出现在《指导意见》附件罗列的不得证明的事项清单中，笔者也没有检索到相关法律法规的规定明确授权村居委会出具该项证明。那么，村居委会出具居住证明，有无其他确切的制度依据？

（一）村居委会对居住期限的判断权力
在村委会选举的过程中，村委会有判断本村居民居住期限并以此为依据登记选民的权力。《村委会组织法》第十三条第二款规定了可列入本村选民名单的居民类型，其中第（三）项为“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”可见，村委会在组织选举、登记选民的过程中，有权判断本村居民的居住期限。

但在居委会选举的过程中，法律并未规定居委会需要对本辖区居民的居住期限进行判断。《居委会组织法》第八条第二款规定：“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

（二）地方政府关于村居委会出具居住证明的规定
经检索，各地方政府对于村居委会是否有权出具居住证明的规定并不统一。见下表部分整理：

可见，部分地方政府已经以“无法律法规依据”为由，明确取消村居委会出具居住证明。然而某些地区政府的政策仍允许村居委会出具居住证明，虽然该等政策文件发布于《指导意见》之前，但仍未失效，当地政府部门仍可能依据本地政策要求村居委会出具相应证明。

（三）关于疫情防控工作对村居委会出具居住证明的规定
新冠疫情期间，社区成为开展疫情防控工作最基本的单位。为了缓解社区疫情防控工作压力较大的问题，民政部、国家卫生健康委于2020年4月14日发布《新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案》（以下简称“《疫情防控指导方案》”）。其中明确要求“坚决为城乡社区工作人员减压减负，除社区疫情防控需要依法出具的居住证明和解除隔离医学观察通知书外，不得以疫情防控为由要求城乡社区组织出具其他证明。”认可了村居委会出具居住证明的功能。

值得注意的是，民政部均参与了《指导意见》和《疫情防控指导方案》的制定发布，且均为第一位署名，两份文件的发布间隔不过一个多月。这或许意味着民政部承认目前阶段村居委会仍有权出具居住证明。

（四）小结
综上，就村居委会能否出具居住证明的问题，尽管上位法的规定不够具体明确，但结合民政部发布的文件，以及部分地方政府发布的当地政策，目前阶段部分村居委会仍承担着出具居住证明的职能（但最终以当地政府颁布的证明事项清单为准）。

三、村居委会居住证明在民事诉讼程序中的证明效力
（一）部分法院在立案阶段对居住证明的认可度
以北京市第一中级人民法院为例，该院不支持以居住证明单独作为管辖依据，而规定必须附有其他证据佐证。北京市第一中级人民法院发布的民商事案件登记立案指南[2]第十条第（一）项规定：“当事人主张以公民经常居住地作为管辖连接点的，应当提供关于居住生活地及居住生活时间起算点的证据材料。如物业公司、居委会、村委会、派出所出具的证明，并附房屋买卖合同、房屋租赁合同等证据；在没有其它相反证据推翻暂住证的情况下，可以认定暂住证上记载的地址为公民经常居住地。”

有所不同的是广东省各级法院，在立案阶段居住证明可以作为管辖依据。广东法院诉讼服务网网上立案申请页面发布的立案告知书明确派出所或居委会出具的居住证明可作为当事人的经常居住地证明，并要求证明内容须为当事人从某年某月某日至今一直居住在本院辖区，已居住满一年。

（二）部分法院在管辖权异议审查阶段对居住证明的认可度
经检索，法院在管辖权异议审查阶段，对村居委会居住证明能否证明经常居住地的问题也有不同的看法。

部分法院认为村居委会能够证明辖区居民的居住情况。例如（2020）皖07民辖终54号案中法院认为：“村民委员会作为基层自治组织，出具材料证明其辖区居民的居住情况，并不违反相关法律规定。” （2020）黔01民辖终27号案中法院认为：“社区居委会作为基层群众性自治组织，具有了解社区内人员居住情况的条件，能够出具相关证明。”

部分法院则会进一步审查村居委会居住证明的内容和形式。其中，部分法院认为村居委会出具的证明应当符合司法解释规定的形式要求。例如（2021）辽03民辖终28号案中法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称“《民事诉讼法解释》”）第一百一十五条第一款规定：单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。但案涉《现居住证明》没有出具单位负责人及经办人的签名或者盖章，不符合法律规定的形式，依法不应采信。

持类似观点的还有（2018）辽07民辖终68号案。该案案涉居住证明只加盖了村委会印章，并无负责人签名或制作证明的人员签名，因此法院认为该居住证明形式有瑕疵，而不能证明经常居住地的所在。

部分案例中法院进一步审查居住证明的内容，并根据情形判断该居住证明是否应当有其他证据佐证。例如（2018）豫16民辖终271号案，法院认为村委会出具的证明没有明确当事人外出务工的地点，居委会出具的证明没有明确当事人居住的具体时间以及是否连续居住；当事人虽然提供了租赁协议，但没有提供租金、水电费、燃气费的缴纳凭证予以佐证，无法确认租赁协议实际履行，故不能证明当事人的经常居住地。

（三）小结
通过检索不同法院在立案阶段、管辖权异议审查阶段的态度，可知村居委会居住证明在能否证明经常居住地的问题上，不同的法院态度亦不统一。部分法院会直接认可村居委会出具居住证明的证明力，而部分法院还会审查证明本身的形式与内容。

四、实务建议
上文依次阐述总结了村居委会作为基层群众自治组织，其出具具体事项证明的法律依据与限制、出具居住证明的政策依据，以及该等居住证明在民事诉讼中证明经常居住地的效力等。可见，由于法律规定模糊、具体政策也不统一的原因，导致实践中村居委会居住证明用于证明经常居住地的效力也并非绝对。

基于这一现象，若在民事诉讼中，被告以村居委会出具的居住证明提出管辖权异议，作为原告仍可从以下方面进行抗辩：

1、尝试检索出具该居住证明的村居委会所在地当地政府发布的关于证明事项清单的政策文件，确认该村居委会是否有权出具居住证明；

2、核查该居住证明是否符合《民事诉讼法解释》第一百一十五条第一款规定的形式要求；

3、核查该居住证明的内容是否能确实反映直至起诉时被告在该村居委会辖区已居住满一年；

4、除居住证明以外，被告有无其他佐证证据。能够佐证被告经常居住在某处的证据通常有房屋租赁合同、生活水电燃气缴纳单据、支付宝/微信的消费记录、银行取现记录等反映被告在某处长期生活的证据。

[1]中华人民共和国民政部. 改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作答记者问[EB/OL]. (2020-04-27)[2021-09-27]. http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020jczzgz/djzw/202004/20200400027149.shtml.

[2]北京市第一中级人民法院. 民商事登记案件立案指南[EB/OL]. (2019-11-26)[2021-09-28]. https://bj1zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/12/id/4746721.shtml.

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