在民事訴訟中，被告住所地和經常居住地是確定管轄法院的重要依據。通常原告僅能根據被告的身份證或者戶籍查詢結果獲知被告住所地，當原告向被告住所地人民法院提起訴訟後，常有被告以村民委員會/居民委員會（“村居委會”）開具的《居住證明》為依據，向人民法院提出管轄權異議。

根據我國政府部門行政職能的劃分，人口的戶籍資訊由公安部門收集管理。那麼作為基層群眾性自治組織的村居委會是否有權出具居住證明？該居住證明又是否能達到證明經常居住地的效力？本文將從法律、政策及相應的實踐、案例等角度作簡要分析。

一、村居委會出具相關事項證明的法律及政策依據
（一）村居委會有依法出具相關事項證明的權力
長期以來，村居委會承擔著為村民/居民出具各類事項證明的功能。究其根本，該功能來源於法律的授權。根據我國法律，村居委會並非政府機構，而是基層群眾性自治組織，主要功能是“自我管理、自我教育、自我服務”。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱“《村委會組織法》”）第二條第一款規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱“《居委會組織法》”）第二條第一款規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”

對於村居委會應當承擔的職責，法律圍繞“自我管理、自我教育、自我服務”作了進一步規定。根據《村委會組織法》，村委會的職責包括宣傳法律政策，承擔人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育等工作，管理本村集體所有的土地和其他財產，支援服務型、公益性、互助性社會組織依法開展活動等。根據《居委會組織法》，居委會的任務包括宣傳法律政策，辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護治安等。

基於上述法律規定，結合長期以來政府部門及其他單位、機構的辦事要求中，均存在要求當事人取得村居委會證明的做法，村居委會依法有權在其承擔的公共服務職責範圍內就相關事項出具證明。

（二）村居委會出具證明的限制
儘管村居委會承擔著出具相應證明的功能，但在過往實踐中，由於一些政府部門、公用企事業單位和服務機構存在形式主義、官僚主義作風，要求群眾找基層群眾性自治組織出具各式各類“奇葩證明”，迴圈證明、重複證明等，出現了“萬能居委會”、“社區成為證明大本營”等現象。[1]

為解決這一問題，2020年2月29日，民政部、國家發展改革委、公安部、司法部、人力資源社會保障部、國家衛生健康委發佈《關於改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）。《指導意見》規定，基層群眾自治組織出具的證明事項必須是有明確法律法規依據或經國務院批准列入保留證明事項清單、屬於基層群眾性自治組織職責範圍的事項。《指導意見》同時要求各地區在與證明事項清理工作已有政策措施銜接基礎上，制定基層群眾性自治組織出具證明事項清單，特別是要與各地區、各部門公佈的保留證明事項清單相銜接。《指導意見》最後附有附件《不應由基層群眾性自治組織出具證明事項清單（第一批）》，羅列了不應由村居委會出具的證明事項。

《指導意見》通過正面及負面兩種方式，很大程度上限縮了村居委會有權出具證明的事項範圍。特別是涉及居民戶籍資訊、生存死亡等應當由公安部門、民政部門核實的事項，明確不得由村居委會出具證明。

（三）小結
綜上，《村委會組織法》、《居委會組織法》賦予了村居委會提供公共事務的功能。《指導意見》在承認這一功能的基礎上，為了降低群眾辦事成本，明確政府部門行政職責，進一步對村居委會出具證明的事項加以規範限制。自此，村居委會能夠出具證明的事項僅限於有明確法律法規依據或經國務院批准列入保留證明事項清單、屬於基層群眾性自治組織職責範圍的事項。

二、村居委會出具居住證明的其他制度依據
就本文提出的問題而言，居住證明並未出現在《指導意見》附件羅列的不得證明的事項清單中，筆者也沒有檢索到相關法律法規的規定明確授權村居委會出具該項證明。那麼，村居委會出具居住證明，有無其他確切的制度依據？

（一）村居委會對居住期限的判斷權力
在村委會選舉的過程中，村委會有判斷本村居民居住期限並以此為依據登記選民的權力。《村委會組織法》第十三條第二款規定了可列入本村選民名單的居民類型，其中第（三）項為“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，並且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”可見，村委會在組織選舉、登記選民的過程中，有權判斷本村居民的居住期限。

但在居委會選舉的過程中，法律並未規定居委會需要對本轄區居民的居住期限進行判斷。《居委會組織法》第八條第二款規定：“年滿十八周歲的本居住地區居民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”

（二）地方政府關於村居委會出具居住證明的規定
經檢索，各地方政府對於村居委會是否有權出具居住證明的規定並不統一。見下表部分整理：

可見，部分地方政府已經以“無法律法規依據”為由，明確取消村居委會出具居住證明。然而某些地區政府的政策仍允許村居委會出具居住證明，雖然該等政策檔發佈於《指導意見》之前，但仍未失效，當地政府部門仍可能依據本地政策要求村居委會出具相應證明。

（三）關於疫情防控工作對村居委會出具居住證明的規定
新冠疫情期間，社區成為開展疫情防控工作最基本的單位。為了緩解社區疫情防控工作壓力較大的問題，民政部、國家衛生健康委於2020年4月14日發佈《新冠肺炎疫情社區防控與服務工作精准化精細化指導方案》（以下簡稱“《疫情防控指導方案》”）。其中明確要求“堅決為城鄉社區工作人員減壓減負，除社區疫情防控需要依法出具的居住證明和解除隔離醫學觀察通知書外，不得以疫情防控為由要求城鄉社區組織出具其他證明。”認可了村居委會出具居住證明的功能。

值得注意的是，民政部均參與了《指導意見》和《疫情防控指導方案》的制定發佈，且均為第一位署名，兩份檔的發佈間隔不過一個多月。這或許意味著民政部承認目前階段村居委會仍有權出具居住證明。

（四）小結
綜上，就村居委會能否出具居住證明的問題，儘管上位法的規定不夠具體明確，但結合民政部發佈的檔，以及部分地方政府發佈的當地政策，目前階段部分村居委會仍承擔著出具居住證明的職能（但最終以當地政府頒佈的證明事項清單為准）。

三、村居委會居住證明在民事訴訟程式中的證明效力
（一）部分法院在立案階段對居住證明的認可度
以北京市第一中級人民法院為例，該院不支持以居住證明單獨作為管轄依據，而規定必須附有其他證據佐證。北京市第一中級人民法院發佈的民商事案件登記立案指南[2]第十條第（一）項規定：“當事人主張以公民經常居住地作為管轄連接點的，應當提供關於居住生活地及居住生活時間起算點的證據材料。如物業公司、居委會、村委會、派出所出具的證明，並附房屋買賣合同、房屋租賃合同等證據；在沒有其它相反證據推翻暫住證的情況下，可以認定暫住證上記載的位址為公民經常居住地。”

有所不同的是廣東省各級法院，在立案階段居住證明可以作為管轄依據。廣東法院訴訟服務網網上立案申請頁面發佈的立案告知書明確派出所或居委會出具的居住證明可作為當事人的經常居住地證明，並要求證明內容須為當事人從某年某月某日至今一直居住在本院轄區，已居住滿一年。

（二）部分法院在管轄權異議審查階段對居住證明的認可度
經檢索，法院在管轄權異議審查階段，對村居委會居住證明能否證明經常居住地的問題也有不同的看法。

部分法院認為村居委會能夠證明轄區居民的居住情況。例如（2020）皖07民轄終54號案中法院認為：“村民委員會作為基層自治組織，出具材料證明其轄區居民的居住情況，並不違反相關法律規定。” （2020）黔01民轄終27號案中法院認為：“社區居委會作為基層群眾性自治組織，具有瞭解社區內人員居住情況的條件，能夠出具相關證明。”

部分法院則會進一步審查村居委會居住證明的內容和形式。其中，部分法院認為村居委會出具的證明應當符合司法解釋規定的形式要求。例如（2021）遼03民轄終28號案中法院認為，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《民事訴訟法解釋》”）第一百一十五條第一款規定：單位向人民法院提出的證明材料，應當由單位負責人及製作證明材料的人員簽名或者蓋章，並加蓋單位印章。但案涉《現居住證明》沒有出具單位負責人及經辦人的簽名或者蓋章，不符合法律規定的形式，依法不應採信。

持類似觀點的還有（2018）遼07民轄終68號案。該案案涉居住證明只加蓋了村委會印章，並無負責人簽名或製作證明的人員簽名，因此法院認為該居住證明形式有瑕疵，而不能證明經常居住地的所在。

部分案例中法院進一步審查居住證明的內容，並根據情形判斷該居住證明是否應當有其他證據佐證。例如（2018）豫16民轄終271號案，法院認為村委會出具的證明沒有明確當事人外出務工的地點，居委會出具的證明沒有明確當事人居住的具體時間以及是否連續居住；當事人雖然提供了租賃協議，但沒有提供租金、水電費、燃氣費的繳納憑證予以佐證，無法確認租賃協議實際履行，故不能證明當事人的經常居住地。

（三）小結
通過檢索不同法院在立案階段、管轄權異議審查階段的態度，可知村居委會居住證明在能否證明經常居住地的問題上，不同的法院態度亦不統一。部分法院會直接認可村居委會出具居住證明的證明力，而部分法院還會審查證明本身的形式與內容。

四、實務建議
上文依次闡述總結了村居委會作為基層群眾自治組織，其出具具體事項證明的法律依據與限制、出具居住證明的政策依據，以及該等居住證明在民事訴訟中證明經常居住地的效力等。可見，由於法律規定模糊、具體政策也不統一的原因，導致實踐中村居委會居住證明用於證明經常居住地的效力也並非絕對。

基於這一現象，若在民事訴訟中，被告以村居委會出具的居住證明提出管轄權異議，作為原告仍可從以下方面進行抗辯：

1、嘗試檢索出具該居住證明的村居委會所在地當地政府發佈的關於證明事項清單的政策檔，確認該村居委會是否有權出具居住證明；

2、核查該居住證明是否符合《民事訴訟法解釋》第一百一十五條第一款規定的形式要求；

3、核查該居住證明的內容是否能確實反映直至起訴時被告在該村居委會轄區已居住滿一年；

4、除居住證明以外，被告有無其他佐證證據。能夠佐證被告經常居住在某處的證據通常有房屋租賃合同、生活水電燃氣繳納單據、支付寶/微信的消費記錄、銀行取現記錄等反映被告在某處長期生活的證據。

[1]中華人民共和國民政部. 改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作答記者問[EB/OL]. (2020-04-27)[2021-09-27]. http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020jczzgz/djzw/202004/20200400027149.shtml.

[2]北京市第一中級人民法院. 民商事登記案件立案指南[EB/OL]. (2019-11-26)[2021-09-28]. https://bj1zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/12/id/4746721.shtml.

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