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2022年3月2日，国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”）公布《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》。2022年9月9日，网信办、工业和信息化部、国家市场监督管理总局联合发布正式的《互联网弹窗信息推送服务管理规定》（以下简称“《弹窗推送规定》”），自2022年9月30日起施行。《弹窗推送规定》旨在加强对弹窗信息推送服务的规范管理，维护国家安全和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进互联网信息服务健康有序发展。
正式发布的《弹窗推送规定》相比征求意见稿有何变化？体现了怎样的监管趋势？本文将以逐条简评的方式解读。
第一条
正式稿 | 征求意见稿 |
为了规范互联网弹窗信息推送服务，维护国家安全和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行业健康有序发展，根据《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国广告法》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《网络信息内容生态治理规定》等法律法规，制定本规定。 | 为了规范互联网弹窗信息推送服务，维护国家安全和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行业健康有序发展，根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国广告法》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《网络信息内容生态治理规定》等法律法规，制定本规定。 |
简评：正式稿的内容并无变化，只是在相邻的书名号之间加入了顿号。值得注意的是，正式稿添加顿号的改法并不完全符合国家推荐标准《标点符号用法》（GB/T 15834-2011）的规定。根据《标点符合用法》第4.5.3.5条，标有引号的并列成分之间、标有书名号的并列成分之间通常不用顿号。
第二条
正式稿 | 征求意见稿 |
在中华人民共和国境内提供操作系统、终端设备、应用软件、网站等服务的，开展互联网弹窗信息推送服务时应当遵守，适用本规定。 本规定所称互联网弹窗信息推送服务，是指通过操作系统、终端设备、应用软件、网站等，以弹出消息窗口页面形式向互联网用户提供的信息推送服务。 本规定所称互联网弹窗信息推送服务提供者，是指提供互联网弹窗信息推送服务的操作系统、终端设备、应用软件、网站等所有者或者运营者组织或者个人。 | 在中华人民共和国境内提供操作系统、终端设备、应用软件、网站等服务的，开展互联网弹窗信息推送服务时应当遵守本规定。 本规定所称互联网弹窗信息推送服务，是指通过操作系统、终端设备、应用软件、网站等，以弹出消息窗口页面形式向互联网用户提供的信息推送服务。 本规定所称互联网弹窗信息推送服务提供者，是指提供互联网弹窗信息推送服务的操作系统、终端设备、应用软件、网站等所有者或者运营者。 |
简评：第二条旨在确定《弹窗推送规定》的适用范围。正式稿相比征求意见稿，在第一款、第三款删除了冗余的列举式，让条文结构更清晰。正式稿第二款删除了“终端设备”这一载体，将互联网弹窗信息推送服务的渠道明确为“操作系统、应用软件、网站等”。正式稿如此修订，或许是考虑到在终端设备上推送信息归根结底属于软件层面的行为，因此必然会依赖相应的操作系统或应用软件。
第三条
正式稿 | 征求意见稿 |
提供互联网弹窗信息推送服务，应当遵守宪法、法律和行政法规，弘扬社会主义核心价值观，坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，弘扬社会主义核心价值观，推送向上向善的优质弹窗信息内容，发展积极健康的网络文化维护清朗网络空间。 | 互联网弹窗信息推送服务应当遵守法律法规，坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，弘扬社会主义核心价值观，推送向上向善的优质弹窗信息内容，发展积极健康的网络文化。 |
简评：第三条是对弹窗信息内容的总体要求。正式稿的主要修改是删除了“推送向上向善的优质弹窗信息内容，发展积极健康的网络文化”，这体现了监管不宜过多干涉商业行为的原则。考虑到弹窗内容大多是广告、新闻热点，强行要求“推送向上向善的优质弹窗信息内容”也不符合实际，若强行加入，最终会弱化本条的约束力。
第四条
正式稿 | 征求意见稿 |
互联网弹窗信息推送服务提供者应当落实信息内容安全管理主体责任，建立健全信息内容审核、生态治理、网络安全、数据安全、和个人信息保护、未成年人保护等管理制度。 | 互联网弹窗信息推送服务提供者应当落实信息内容安全管理主体责任，建立健全信息内容审核、生态治理、网络安全、数据安全、个人信息保护、未成年人保护等管理制度。 |
简评：正式稿删除“网络安全”，此举或许是为了网络监管的规范化、体系化，有关网络安全的监管将由《中华人民共和国网络安全法》及其配套行政法规等解决。2022年9月12日，网信办发布关于公开征求《关于修改〈中华人民共和国网络安全法〉的决定（征求意见稿）》意见的通知，其修法的目的之一就是“做好《中华人民共和国网络安全法》与相关法律的衔接协调”。
第五条
正式稿 | 征求意见稿 |
互联网弹窗信息推送服务应当严格遵守下列要求： （一）传播正能量，弘扬社会主义先进文化；积极推送向上向善的内容，用社会主流思想价值和道德文化滋养人心、滋润社会。 （二）（一）不得推送《网络信息内容生态治理规定》明确规定的违法和不良信息，特别是恶意炒作娱乐八卦、绯闻隐私、奢靡炫富、审丑扮丑等违背公序良俗内容；不得以恶意翻炒为目的，不得关联某一话题集中推送相关旧闻，恶意翻炒。； （三）（二）未取得互联网新闻信息服务许可的，不得弹窗推送新闻信息；弹窗推送信息涉及其他互联网信息服务，依法须应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可的，应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可。； （四）（三）弹窗推送新闻信息的，应当严格依据国家互联网信息办公室发布的最新版《互联网新闻信息稿源单位名单》执行，不得超范围转载，不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容，保证新闻信息来源可追溯和新闻信息真实、客观、全面。； （五）（四）提升弹窗推送信息多样性，科学设定新闻信息和垂直领域内容占比，体现积极健康向上的主流价值观；，不得扎堆集中推送、炒作社会热点敏感事件，渲染、恶性案件、灾难事故等，引发社会恐慌。； （六）（五）配备与服务规模相适应的人工力量，健全弹窗信息推送内容管理规范，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，确保弹窗信息推送必须经过人工审核。配备与服务规模相适应的审核力量，加强弹窗信息内容审核； （七）（六）保障用户权益，以服务协议等方式明确告知用户弹窗信息推送服务的具体方式形式、内容频次、取消渠道等；，充分考虑用户体验，科学规划推送频次，不得恶意对普通用户和会员用户进行不合理地差别频次推送；，不得以任何形式干扰或者影响用户关闭弹窗；，确保每条弹窗信息明确显示应当显著标明弹窗信息推送服务提供者身份。； （八）（七）不得设置诱导用户沉迷、过度消费等违反法律法规或者违背伦理道德的算法模型；不得滥用个性化弹窗服务，利用算法实施恶意屏蔽信息、过度推荐等行为；不得滥用利用算法，针对未成年人用户进行画像，向未成年用户其推送可能影响其身心健康的信息。 （九）（八）弹窗推送广告信息的，必须进行内容合规审查，不得违反国家相关法律法规；应当具有可识别性，显著标明“广告”和关闭标志，明示用户；确保弹窗广告一键关闭。 （十）（九）不得以弹窗信息推送方式呈现恶意引流跳转的第三方链接、二维码等信息；，不得通过弹窗信息推送服务诱导用户点击，实施流量造假、流量劫持。 | 互联网弹窗信息推送服务应当严格遵守下列要求： （一）传播正能量，弘扬社会主义先进文化；积极推送向上向善的内容，用社会主流思想价值和道德文化滋养人心、滋润社会。 （二）不得推送《网络信息内容生态治理规定》明确的违法和不良信息，特别是恶意炒作娱乐八卦、绯闻隐私、奢靡炫富、审丑扮丑等违背公序良俗内容；不得关联某一话题集中推送相关旧闻，恶意翻炒。 （三）未取得互联网新闻信息服务许可，不得弹窗推送新闻信息；弹窗推送信息涉及其他互联网信息服务，依法须经有关主管部门审核同意或者取得相关许可的，应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可。 （四）弹窗推送新闻信息，应当严格依据国家互联网信息办公室发布的最新版《互联网新闻信息稿源单位名单》执行，不得超范围转载，不得歪曲、篡改标题原意和内容，保证新闻来源可追溯和新闻信息真实、客观、全面。 （五）提升弹窗推送信息多样性，科学设定新闻信息和垂直领域内容占比，体现积极健康向上的主流价值观；不得扎堆推送、炒作社会热点敏感事件，渲染恶性案件、灾难事故等，引发社会恐慌。 （六）配备与服务规模相适应的人工力量，健全弹窗信息推送内容管理规范，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，确保弹窗信息推送必须经过人工审核。 （七）保障用户权益，以服务协议等方式明确告知用户弹窗信息推送服务的具体方式、内容频次、取消渠道等；充分考虑用户体验，科学规划推送频次，不得恶意对普通用户和会员用户进行差别频次推送；不得以任何形式干扰或者影响用户关闭弹窗；确保每条弹窗信息明确显示弹窗信息推送服务提供者身份。 （八）不得设置诱导用户沉迷、过度消费等违反法律法规或者违背伦理道德的算法模型；不得滥用个性化弹窗服务，利用算法屏蔽信息、过度推荐等；不得滥用算法，针对未成年用户进行画像，向未成年用户推送可能影响其身心健康的信息。 （九）弹窗推送广告信息，必须进行内容合规审查，不得违反国家相关法律法规；应当具有可识别性，显著标明“广告”，明示用户；确保弹窗广告一键关闭。 （十）不得以弹窗信息推送方式呈现恶意引流跳转的第三方链接、二维码等信息；不得通过弹窗信息推送服务诱导用户点击，实施流量造假、流量劫持。 |
简评：第五条是互联网弹窗信息推送服务提供者应当着重关注的条文，该条罗列了弹窗信息推送的具体监管要求。正式稿的变化主要包括：
1. 删除第一项，不再将“传播正能量”作为提供互联网弹窗信息推送服务的要求。应当注意到，互联网弹窗信息形式内容多样，除了广告、新闻之外，还包括即时消息推送、软件内部通知等功能性弹窗，如果一刀切地规定弹窗信息要“弘扬正能量”，很可能会增加服务提供者的经营负担。另一方面，“传播正能量”固然是弘扬社会主义先进文化的必然要求，但这更多是道德层面的要求，强行要求服务提供者履行道德义务，也不符合法律的强制性、严肃性。
2. 对于弹窗推送新闻信息，删除征求意见稿中“新闻信息真实、客观、全面”的要求。实际上，对于新闻信息的真实性，我国已通过《互联网新闻信息稿源单位名单》来保证。如果在这基础之上，还要弹窗信息转载的新闻“真实、客观、全面”，无疑加大了服务提供者的经营成本。服务提供者多为互联网企业，并不具备核查新闻真实性的能力与精力，征求意见稿中的要求实际上难以执行。
3. 对于弹窗信息内容管理，删除征求意见稿中必须人工审核的要求。征求意见稿的强制人工审核过于严苛，信息推送的数量巨大，如果要求强制人工审核，企业不得不增加成本，配备相应的人工审核力量。互联网时代，信息的即时性十分重要，而人工审核将大大削弱信息的即时性。
4. 关于弹窗推送广告信息，正式稿明确可识别性包括“广告”和关闭标志的显著标明。这一修改对维护消费者权益，提升消费者网络体验有重大意义。日常生活中，存在大量的“霸屏广告”，关闭标志隐藏在角落，难以识别；甚至有企业在广告中同时放置“关闭”“忽略”“知道”等多个标志，或者将“关闭”标志作为跳转链接，让用户难以识别正确的广告关闭方式或无法立即关闭广告。
第六条
正式稿 | 征求意见稿 |
互联网弹窗信息推送服务提供者应当自觉接受社会监督，设置便捷投诉举报入口，及时处理关于弹窗信息推送服务的公众投诉举报。 | 互联网弹窗信息推送服务提供者应当自觉接受社会监督，设置便捷投诉举报入口，及时处理关于弹窗信息推送服务的公众投诉举报。 |
简评：第六条没有变化，但该条或许难以执行。许多弹窗信息本身所占屏幕面积很小，可能无法留存空间设置举报入口；有些弹窗信息属于弹出后几秒内便自动消失的类型，例如苹果手机操作系统的“横幅”通知，如果用户认为该推送信息需要举报，根本来不及操作。如果不在弹窗信息窗口本身设置举报入口，如何设置能让用户举报时操作便捷、固定证据方便，正式稿没有规定。
第七条至第九条
正式稿 | 征求意见稿 |
第七条 鼓励和指导互联网行业组织建立健全互联网弹窗信息推送服务行业准则，督促互联网弹窗信息推送服务提供者依法依规提供服务，接受社会监督引导行业健康有序发展。 | 第七条 鼓励和指导互联网行业组织建立健全互联网弹窗信息推送服务行业准则，督促互联网弹窗信息推送服务提供者依法依规提供服务，接受社会监督。 |
第八条 网信部门会同电信主管部门、市场监管部门等有关部门建立健全协作监管等工作机制，监督指导互联网弹窗信息推送服务提供者依法依规提供服务。 | 第八条 网信部门会同电信主管部门、市场监管部门等有关部门建立健全协作监管等工作机制，监督指导互联网弹窗信息推送服务提供者依法依规提供服务。 |
第九条 互联网弹窗信息推送服务提供者违反本规定的，由网信部门、电信主管部门、市场监管部门等有关部门在职责范围内依照相关法律法规采取警告、罚款、暂停弹窗功能、停止服务等措施规定处理。 | 第九条 互联网弹窗信息推送服务提供者违反本规定的，由网信、电信主管、市场监管等有关部门在职责范围内依照相关法律法规采取警告、罚款、暂停弹窗功能、停止服务等措施。 |
简评：第七条至第九条主要的修改主要是立法用语规范化。其中第九条删除“警告、罚款、暂停弹窗功能、停止服务”等处罚措施，一方面原表述过于笼统，不宜作为处罚依据；另一方面，修改为指向性条款有利于未来相关部门制定更详细的处罚细则，便于执法部门参照执行。
总结：
《弹窗推送规定》总体上回应了大众对于规范弹窗行为的迫切需求，对提升网络用户体验有积极意义。例如有关不得炒作绯闻八卦的规定，很多网络用户都经历过手机软件频繁推送并不感兴趣的明星私生活新闻，现在这种信息依法不应出现在弹窗消息中了。另一方面，《弹窗推送规定》对服务提供者提出更高要求，相关组织和个人应当严格执行，共同营造良好的网络生态环境，同时避免因推送合规问题造成法律风险。
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