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一、 情势变更的含义及法律规定
所谓情势变更原则，是指合同有效成立后，因当事人不可预见的事情发生（或不可归责于双方当事人的原因发生情势变更），导致合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同原有的效力有悖于诚实信用原则（显失公平）时，则应允许变更合同内容或者解除合同的法理。究其实质，情势变更原则为诚实信用原则的具体运用，目的在于消除合同因情势变更所产生的不公平后果。[1]

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》（已于2021年1月1日失效，简称“《合同法解释（二）》”）第二十六条规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”

《中华人民共和国民法典》（简称“《民法典》”）第五百三十三条规定，“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。”

就情势变更制度的体系构造，《民法典》第五百三十三条在《合同法解释（二）》第二十六条的基础上作出了修订和完善。具体而言，《民法典》第五百三十三条既删去了《合同法解释（二）》第二十六条中“非因不可抗力”的排除性要件，意味着情势变更制度不再排除不可抗力因素；又删除了目的不达场合情势变更制度适用，仅保留等价关系破坏的情形。[2]

二、情势变更相关案件数据概览
在中国裁判文书网中，以“情势变更”为关键词进行检索，将案由选定为“合同纠纷”，可见各级法院近十年间（2011年-2021年）共四万多份裁判文书。根据裁判年份分布如下：

在裁判文书网中，以“情势变更”和“政策”为关键词进行检索，将案由选定为“合同纠纷”，可见各级法院近十年间（2011年-2021年）共两万多份裁判文书，占涉及情势变更裁判文书总数比例如下：

据此可以看出，涉及情势变更的案件在近十年间增长幅度较大。由于政策调整引起的当事人相关合同纠纷案件，占全部情势变更相关案件中较大的比例。因此，对政策调整能否被认定为情势变更问题的探究有着重要的实践意义。

三、司法实践中的认定
我国法律法规及相关司法解释并未明确规定政策调整是否属于情势变更。司法实践中，法院一般会根据案件的实际情况综合判断。

1、中国电力工程顾问集团中南电力设计院有限公司、艾博特（厦门）设备工程有限公司建设工程合同纠纷案案号：（2018）最高法民终105号

审理法院：最高人民法院

最高人民法院认为：“2006年12月20日，艾博特公司与中南设计院签订《施工总承包合同》，后在该合同履行过程中，厦门市人民政府宣布缓建案涉项目，国家相关部委批准案涉项目搬迁，该事件属于当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，一审法院认定该事件构成情势变更，并无不当。”

2、哈尔滨市阿城区人民政府、东方（厦门）高尔夫乡村俱乐部综合旅游有限公司合同纠纷案

案号：（2019）最高法民终1709号

审理法院：最高人民法院

最高人民法院认为：“各方在签订《合作协议》时应当明知政府限制、清理、整顿高尔夫球场的政策导向，对合作经营高尔夫球场可能面临的经营风险应有所预判，故阿城区政府关于情势变更导致《合作协议》不能继续履行以及旭东科技公司关于不可抗力导致《合作协议》不能继续履行的主张，均不能成立。”

3、湖南丰泽家园教育投资有限公司与湖南农业大学合同纠纷案

案号：（2021）最高法民申5253号

审理法院：最高人民法院

最高人民法院认为：“本案不适用情势变更原则。首先，双方在案涉合同中明确约定：在合作期限内，湖南农大按已竣工该项目核定的入住学生人数和政府有关部门政策规定并核准执行收费标准收取学生住宿费。案涉学生公寓的住宿费之所以从2003年交付使用至今一直没有调整，就是因为政府有关部门在2005年、2009年相继下发的文件中作出了住宿费价格的限制性规定，因此，双方遵照政府有关部门政策规定执行住宿费收费标准完全符合合同的约定。行政规范文件对于住宿费价格进行限定，虽然属于客观情况发生变化，但并没有超出双方约定的范围。其次，案涉项目为湖南农大学生公寓，具有一定的公益性，丰泽公司在与湖南农大签订案涉合同时应当预见到案涉学生公寓的住宿费价格必然不会完全按物价水平的提高而大幅上涨，对该项目的投资属于低风险、低回报。从丰泽公司提交的可行性报告来看，其在承接案涉项目就对该项目的总投资年收益率(3.2%)、投入资金年回报率(9.48%)，中标方收入(0.7368万人×1200元/年×21年=18567.36万元)做了预测，对住宿费21年一直保持1200元不变的收益有一定的预期。因此丰泽公司主张对于有关学生公寓住宿费政策的调整是其在订立合同时无法预见的理由不能成立。再次，根据二审查明的事实，丰泽公司投入成本9165万元，收回住宿费约1.4亿元，且双方未在合同中约定具体的回报率，因此二审判决认定丰泽公司并没有证据证明其收回投资成本并取得适当利润的合同目的落空或案涉合同目的不能实现，并无不当。在案涉合同不符合解除条件的情况下，二审法院对丰泽公司解除合同的诉请不予支持，适用法律并无不当。”

4、新疆龙煤能源有限责任公司与郑某某股权转让纠纷案

案号：（2019）最高法民终827号

审理法院：最高人民法院

法院认为：“龙煤公司在2010年7月9日已经明知政策调整，但在2012年11月9日的复函中明确表示继续推进，2013年5月8日仍支付股权转让价款，以实际行为继续履行合同。因此，本案并不适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条情势变更的规定，龙煤公司主张以情势变更为由解除合同的上诉理由不能成立。”

四、分析及建议
1、情势变更的构成要件
有学者认为，情势变更制度的要件主要包括如下几个方面：（1）有情势变更的事实，是指合同成立后合同赖以成立的基础条件发生异常变动。（2）情势变更发生在合同成立后履行完毕前。（3）情势变更不可归责于合同当事人。（4）情势变更是合同当事人缔约时所不可预见的。（5）情势变更使得履行合同显失公平。[3]笔者认为，从《民法典》第五百三十三条内容本身来看，除上述要件外，还包括“重大变化本身不属于商业风险”这一要件。无论是《民法典》，还是之前的《合同法解释（二）》，都排除了商业风险在情势变更制度中的适用。

2、政策调整是否构成情势变更，需要结合合同的具体内容及缔约背景进行分析，不能一概而论。
如果政策调整发生在合同成立后履行完毕前，当事人一方在订立合同时亦不可能预见该等政策调整，该等政策调整使得合同赖以成立的基础条件发生重大变化，继续履行合同对当事人一方明显不公，应可适用情势变更原则。例如：在（2018）最高法民终105号案中，因政府对项目布局的调整导致项目需要搬迁，涉案项目无法继续实施，法院认为其符合情势变更的适用条件。

如果政策调整可以预见或合同中已经考虑了政策调整的因素，则通常认为不符合情势变更原则的适用条件。例如：在（2019）最高法民终1709号案中，因政府清理高尔夫球场的政策导向在订立合同时已经存在，当事人理应有所预判，法院认为其不符合情势变更的构成要件；在（2021）最高法民申5253号案中，合同当事方已在合同中约定按政府有关部门政策规定并核准执行的收费标准收取学生住宿费，说明当事方对学生公寓住宿费收取受政策限制已经知晓并同意，应当预见到住宿费收取标准的政策限制，因此法院不支持其适用情势变更原则解除合同的主张。

总体而言，政策调整能否被认定为情势变更存在不确定性，需要根据政策调整的预见性情况、政策调整的时间等因素，结合情势变更原则的构成要件综合考虑。对合同当事方而言，建议在合同签订前进行充分的尽职调查工作，包括但不限于交易标的情况、交易标的相关的政策风险等，若认为政策风险较大，希望在政策调整时相应变更、解除合同的，则需要在合同中进行明确约定，以应对可能发生的政策调整，尽可能减少损失或避免产生纠纷。

[1] 韩世远.合同法总论（第四版）[M].法律出版社,2018:488.

[2]谭佐财.《民法典》情势变更制度的体系构造与程序要义[J].华南理工大学学报（社会科学版）,2021(5):89.

[3]江必新.《民法典重点修改及新条文解读（上册）》[M].中国法制出版社,2020.

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