(Available in Chinese Only)

《中华人民共和国民法典》（下称“《民法典》”）第三百六十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权是用益物权的一种，其制度来源于我国“城镇人口”和“农村人口”二元化区分的政策，核心在于维护农村土地集体所有、保障农村村民基本居住权利。基于现行规定下宅基地使用权的主体特定性（原则上限于农村居民），城镇户籍居民能否取得宅基地使用权似乎并无太大争议，但实务中随着中国城镇化的发展，年轻农村人口大量向城镇迁移，城镇户籍居民能否取得宅基地使用权的问题引发越来越多的关注，本文拟就此作简要分析。

一、基本规定

1、《民法典》

第三百六十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”

2、《中华人民共和国土地管理法》（下称“《土地管理法》”）

第九条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

第十条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”

第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……”

3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号，下称“28号文”）

第（十）项规定，“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。……”

4、《中央农村工作领导小组办公室　农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号，下称“11号文”）

第三条规定，“宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。……”

第六条规定，“……宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。”

根据前述规定，宅基地使用权并非归国家所有，而是属于农民集体所有，可以依法确定给相应主体使用。

二、宅基地管理制度的基本原则

根据上述规定，宅基地的管理制度主要包括以下4项基本原则：

1、所有权人特定：农民集体

根据《民法典》确立的“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”的原则，有关宅基地使用权的相应内容应根据土地管理法律及国家有关规定确定。根据前述《土地管理法》有关规定，宅基地属于农民集体所有。

2、使用权人特定：原则上限于农村居民

根据前述规定，宅基地是农村村民的基本居住保障，不能被用于或变相用于城镇居民。即，基于现行规则，宅基地使用权人是符合申请宅基地使用条件的农村村民（农村集体经济组织成员）。

《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年6月29日中华人民共和国国务院令第116号发布，现行有效）第十八条第二、三规定，“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。”根据该规定，城镇非农业户口居民及回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，亦可成为宅基地使用权的主体。但《土地管理法》并无该等规定。亦即，根据现行法律法规等规定，宅基地使用权人具有特定性，不能扩大到除农村居民之外的其他主体。

3、客体特定：限于农民集体所有的土地

根据《民法典》第三百六十二条，宅基地使用权客体为“集体所有的土地”，即在国有土地上不能设立宅基地使用权。同时，根据《土地管理法》第六十二条第三款，“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。”

4、流转规则：限定内部

《土地管理法》第六十二条第六款规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。”第三十六条规定，“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”部分地区已有相应的宅基地使用权流转规则，如《中卫市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》规定了“本村村民之间流转宅基地使用权”、“村民向本村以外的土地使用者流转宅基地使用权”情形，则应按当地规定进行宅基地流转。

三、城镇户籍居民能否取得宅基地使用权

1、城镇户籍居民无法通过购买取得宅基地使用权

28号文、11号文均规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，使得城镇居民无法通过购买方式取得宅基地，这也符合现行法律法规对于“农村村民”宅基地使用权保障的基本原则。但目前的法律法规规定对于继承取得宅基地使用权作出了例外规定。

2、城镇户籍居民可以继承附着于宅基地之上的房屋所有权

根据《民法典》第一百二十四条，“自然人合法的私有财产，可以依法继承。”根据《民法典》第一千一百二十二条，“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。依照法律规定或者根据其性质不得继承的遗产，不得继承。”建设在宅基地上的房屋属于村民个人合法所有的财产，理应可以由该村民的继承人通过继承取得，即使该等继承人为非农村村民。

3、城镇户籍居民可以通过继承房屋所有权取得宅基地使用权

基于房屋所有权的依法可继承性及“房地一体”的物权规则，法律上认可基于继承房屋所有权而对于宅基地的合法占有使用。

（1）根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号，现行有效）第四十九条，“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”

（2）根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）第六条，“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’……”

（3）根据《自然资源部办公厅关于印发<宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答>的函》（自然资办函〔2020〕1344号）第36条，“……（2）非本农民集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按规定确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。……”

（4）根据《自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕089号）第六条“关于农村宅基地使用权登记问题”的相关规定，“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》（《民法典》施行后已废止）规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。”

（5）根据《不动产登记操作规范（试行）》（2021修订）第10.3.1条，“已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，有下列情形之一的，当事人可以申请转移登记：1　依法继承；……”

综上所述，城镇户籍居民仅可以基于继承了村民建设于宅基地之上的房屋所有权而取得宅基地使用权，但在宅基地上未建有房屋的情况下，则无法单独继承取得宅基地使用权。